2018年漁期 シラスウナギ採捕量の減少について
その６ 新しいシラスウナギ流通
中央大学 海部健三
国際自然保護連合（IUCN） 種の保存委員会ウナギ属魚類専門家グループ
要約
- 国内で養殖されているウナギのおよそ半分は、密漁、密売、密輸など、違法行為を経たシラスウナギから育てられている。
- 違法なウナギと合法のウナギは養殖場で混じり合い、消費者に提供される段階では区別することができない。違法な養殖ウナギを避ける唯一の方法は、ウナギを食べないこと。
- 密漁や密売には、反社会的集団だけでなく、一般的な個人や業者も関わっている。むしろ、その割合の方が高い可能性もある。
- シラスウナギ採捕者に対して、指定業者に市場より安い価格で販売を強制する「受給契約」が存在し、密売を促進していると考えられる。
- 流通量が、報告されたシラスウナギ採捕量を超えないようにするため、全国共通のシステムとして、報告の電子化と全取引の報告義務化が必要。
- シラスウナギに印をつけることで、適法であることを確認することも可能。
シラスウナギ採捕の規則
国の行政によって漁業管理が行われているサンマやスルメイカ、マサバなどと異なり、ウナギ漁業は都道府県の漁業調整規則に従って管理されています。いずれの都道府県の漁業調整規則を見ても、およそ20センチメートル以下のウナギの採捕が禁じられています。例えば、ウナギの漁獲量の多い愛知県、宮崎県、青森県の漁業調整規則には、以下のような規則があります。
- 愛知県：全長20センチメートル以下（佐久間湖においては、全長30センチメートル以下）（愛知県漁業調整規則第35条）
- 宮崎県：全長25センチメートル以下（宮崎県漁業調整規則第36条）
- 青森県：全長30センチメートル以下（青森県内水面漁業調整規則第26条）
養殖に用いるニホンウナギの子ども、シラスウナギの全長はおよそ6cmであるため、上記のサイズ制限によって、シラスウナギの採捕は全面的に禁止されていることになります。このため、都道府県知事より特別採捕許可を受け、サイズ制限の適用を除外されることによって初めて、シラスウナギの採捕を行うことが可能になります。
養殖に用いるウナギの子供（シラスウナギ）：飼育下でウナギの子供を生産する技術は商業化されておらず、全ての養殖ウナギは、天然のウナギの子供（シラスウナギ）を養殖場で大きく育てたものである
国内養殖の半分が違法行為を経たウナギ
日本国内の養殖場に池入れされ、養殖されるシラスウナギは、国内で採捕されたものと、輸入されたものに分けることができます。シラスウナギの輸入量のうち、適切に報告されたものについては、財務省の貿易統計で調べることが可能です。報告されなかった、つまり密輸されたシラスウナギも存在すると考えられますが、ここでは水産庁の計算に習い、貿易統計の数値をそのままシラスウナギの輸入量として考えます。国内の養殖場から報告されたシラスウナギ池入れ量の総計から輸入量を差し引くと、その差は国内で採捕されたシラスウナギということになります。2014年末から2015年までの漁期（2015年漁期）を例に計算してみますと、国内の養殖場に入ったシラスウナギは18.3トン、輸入された量が3.0トンなので、国内採捕量は18.3-3.0=15.3トン、となります（水産庁資料）。
国内で採捕されたと考えられる15.3トンはどのように採捕、流通されているでしょうか。日本国内でのシラスウナギ採捕は、特別採捕許可に基づいて行われるため、採捕量を報告する義務が付随します。2015年漁期に報告された採捕量は全国総計で5.7トンでした。これは、国内採捕量15.3トンの、わずか37％でしかありません。残りの63%は、無許可で行う密漁や、許可を受けた採捕者の過小報告（無報告漁獲）など、違法行為によって流通しているのです。
一方、輸入された3.0トンはどうでしょうか。2015年漁期に輸入された3.0トンのシラスウナギの内訳を財務省の貿易統計で調べてみると、そのすべてが香港から輸入されています。香港ではシラスウナギ漁は行われていないことなどの状況証拠から、これらのシラスウナギは、台湾や中国本土から香港へと密輸されたものであることが強く疑われます。
2015年漁期に日本国内の養殖場に池入れされたシラスウナギの内訳：輸入された３トンは全て香港からの輸入で、密輸が色濃く疑われる。国内漁獲のうち６割を超える9.6トンは密漁や無報告漁獲など、違法な漁獲。
「違法なウナギ」に遭遇する確率は50％以上？
国内の密漁や無報告漁獲と合わせると、2015年漁期に国内の養殖池に入れられたシラスウナギ18.3トンのうち、約7割にあたる12.6トンが、密輸、密漁、無報告漁獲など違法行為を経ていると考えられます。これら違法行為を経たウナギと、そうでないウナギは養殖場で混じり合い、出荷される段階では、業者でも判別できません。このため、老舗の蒲焼き店でもチェーンの牛丼店でも、また、高級デパートでも近所のコンビニでも、国産の養殖ウナギであれば、同じように高い確率で違法行為を経ているウナギに出会うことになります。
国内で養殖されたウナギだけでなく、海外で養殖され、日本に輸入されたウナギにも問題があります。中国、韓国ではヨーロッパウナギやアメリカウナギの養殖が行われ、日本にも輸出されています。しかし、ヨーロッパとアメリカでは、シラスウナギの密漁、密売、密輸が相次いで摘発されています。アメリカで行われた「Operation Broken Glass」と名付けられた捜査では、４百万ドル相当のシラスウナギの密売に関わったとして、15人が訴追されています（捜査を伝える記事）。ヨーロッパでは「Operation Lake」という大規模捜査が行われ、2017年3月までに17人が逮捕されました。ヨーロッパではこの漁期だけでも、一千万ユーロ相当のシラスウナギが中国へ密輸されたと考えられています（捜査を伝える記事）。Pramod et al.（2017年）は、日本が輸入しているウナギのうち、中国から輸出されるウナギの45%から75%、台湾から輸出されるウナギの22%から35％に、違法または無報告の可能性があると報告しています。
以上の状況を総合すると、国内養殖であっても、国外で養殖されたウナギを輸入した場合であっても、同様に高い確率で違法行為の関わったウナギが混在していることになります。これらのウナギから適法なものと違法なものを区別することは不可能であり、ある記事が主張するような、安いから密漁された可能性が高いとか、高いお店だから違法行為の関わっているウナギが少ない、ということはありません。養殖ウナギである限り、どのようなお店で食べても、または購入しても、高い確率で違法行為の関わったウナギを食べることになります。消費のほとんどを占める養殖ウナギについて、違法なウナギを避ける確実な方法は、現在のところ、「ウナギを食べない」以外にありません。
密漁は反社会的組織が行なっているのか
密漁や密売は、反社会的勢力が主に行なっているのでしょうか。高知県の取り組みを紹介する記事のように、暴力団が関与しているケースは実際に多く見られるようです。しかし、必ずしもすべての違法行為に、暴力団などの反社会的勢力が関わっているわけではありません。アメリカの事例では、シラスウナギが最も盛んなメイン州において、最古参の、最大取引量を占める業者が、密売で検挙されています（メイン州の「シラスウナギ王」の訴追を伝える記事）。同様に日本でも、ごく普通にウナギの流通や養殖を手がけている個人や組織が、裏で密漁や密売に関わっていると考えられます。私が直接見聞きしたケースでは、九州のとある大きな養殖業者が、他県の漁業者を使嗾し、シラスウナギの密漁をさせていました。完全な裏社会の組織よりも、シラスウナギの採捕や取り扱いの許可を持ち、ウナギの知識のある個人や組織の方が、密漁や密売のシラスウナギを扱いやすいと考えられます。シラスウナギの密漁や密売は、ウナギの業界ではごく当たり前のことであり、シラスウナギをスムーズに入手させてくれる「必要悪」だと信じられています。暴力団の関与はもちろん解決すべき課題の一つですが、ウナギ業界の構造や考え方、シラスウナギ採捕と流通のシステムそのものが、大きな問題を抱えていることを認識し、対応する必要があります。
密売を促進するシステム「受給契約」
密漁は特別採捕許可を受けずにシラスウナギを採捕する行為です。これとは別に、許可を受けた採捕者や取り扱い業者が採捕数を少なく報告し、一部のシラスウナギを密売するケースが多くあると考えられています。これは密漁と同様に、法律に違反する行為です。なぜ、過小報告が行われるのか、その背景について考えてみます。
特別採捕許可を得ている漁業者が、実際の採捕量よりも少なく報告を行うインセンティブとして、「所得隠し」と「販売価格の差」が考えられます。所得隠しについては、脱税や社会保障の継続など、様々な目的が考えられます。しかしこれらはシラスウナギ採捕に関わる特別な現象ではなく、社会に一般的な問題の一つです。これに対して、シラスウナギの流通システムが生じさせる販売価格の差が原因となり、採捕量を過小報告する事例が大きな割合として存在すると考えられ、早急な対策が求められます。
ウナギ養殖が盛んな県では、捕獲されたシラスウナギの県外への販売を制限している場合があります。業界紙である日本養殖新聞の調べでは、千葉県、静岡県、和歌山県、愛媛県、大分県、宮崎県、鹿児島県において、何らかのかたちで県外へのシラスウナギ販売が制限されています。一般的には、県内で採捕したシラスウナギを、指定業者に販売することを義務付ける規則です。県内の業者が指定業者となるため、結果的に県外への販売が禁止されることになります。
これらの県において、県内のシラスウナギの流通価格は、全国の市場価格よりも低く設定されます。例えば今期は採捕が不調でシラスウナギの価格は高騰し、キロあたり400万円とも言われています。それにもかかわらず、静岡県は指定業者への販売価格を70万円から130万円と設定しています。シラスウナギを採捕して販売する側としては、規則に則って指定業者に販売するよりも、規則を破って他の業者に売った方が、高い利益を得ることができます。規則に違反して販売する場合、その漁獲量が行政に対して報告されることはありません。指定業者以外へ低価格で販売する規則が、シラスウナギ漁獲量の過小報告を促進していることが、強く推測されます。
これら、指定業者への販売と価格調整のシステムは「需給契約」と呼ばれ、県行政が規則を作成しています。しかしながら、販売先を限定し、市場価格よりも低い価格での販売を強制する規則は、健全な競争を阻害している可能性が強く疑われます。受給契約は、シラスウナギの価格が安かった時代に、市場価格よりも高く買い取る契約によって、シラスウナギの供給を確保するためのシステムだったと言われています。しかしながらその後、シラスウナギの採捕量が減少し、価格が高騰したことによって、シラスウナギを安く買い取るシステムに変貌し、結果的に密売と過小報告という違法行為を増大させていると考えられます。
密輸の背景
シラスウナギ密輸にも、日本国内の受給契約に似た背景が存在します。台湾から香港を経由して日本にシラスウナギが密輸されていることは、報道でもたびたび指摘されています（例えば2016年12月1日放送のNHKクローズアップ現代）。台湾から香港を経由する密輸が盛んになったのは、2007年10月に台湾がシラスウナギの輸出を制限した後のことと考えられますが、実は、先に輸出を制限したのは日本でした。2007年以前、すでに日本はシラスウナギの輸出を制限していましたが（12月から4月末までの期間禁輸、平成18年3月31日付け平成18・ 03・23貿局第2号・輸出注意事項18第12号）、2007年に、輸出制限を継続する決定を発表しました。その同年に、台湾が同じくシラスウナギの輸出を制限しています。台湾による輸出制限直後に「日本養殖新聞」のブログ記事に掲載された台湾関係者の発言から、台湾が輸出制限を開始した背景を伺うことができます。
『再三にわたる問いかけにも日本の養鰻業界からは協力が得られなかった。大手の単年養殖業者から“なんとかしてほしい”といわれてきたが、業界のトップ及び行政の方が動いてくれないのでしかたない。（中略）いかに台湾のシラスが貴重であるか、その段階で理解されるだろうし、本当に困ると思う』
日本の輸出制限以前、来遊時期の早い台湾で漁獲されたシラスウナギは、購買力のある日本へ輸出されていました。台湾の養殖業者は、日本で遅い時期に漁獲されたシラスウナギを台湾が輸入できるよう、日本の輸出制限の緩和を求めていましたが、2007年に日本は輸出制限を継続する決定を下しました。上記「台湾関係者の発言」からは、台湾によるシラスウナギの輸出制限が、日本が輸出制限の継続を選択したことに対する報復措置であった可能性を、強く示唆しています。
台湾から香港を経由し、日本に密輸されるシラスウナギの背景には、日本による資源の囲い込みと台湾による報復があるようです。これらの規則は違法行為を増大させ、適切な報告を減少させるため、資源管理に大きな害を及ぼします。両国とも輸出制限を見直すと同時に、採捕量が適切に報告される国際流通システムを構築する必要があります。現在日本は台湾に輸出制限を互いに撤廃すること提案していますが、話し合いは順調ではないようです。この話し合いについては、輸出制限を撤廃した後にどのような取引規則に移行するのか明らかにされていないため、私は賛成できません。輸出制限撤廃後、いかにしてトレーサビリティを確保した取引システムを構築するのか、議論はそこから始めるべきです。
新しいシラスウナギの採捕・流通制度
ここまで見てきたように、現在の日本のシラスウナギの採捕・流通制度は明らかに破綻しており、早急に適切な制度を考案し、トレーサビリティが確保できる制度に移行させる必要があります。
基本的な考え方は、正規の許可を受けて採捕され、適切に報告されたシラスウナギの量を、流通量の上限とすることです。現在は、特別採捕許可の採捕報告量、及び税関へ申告された輸入量（これも原産国から密輸された可能性が高いのですが）を大幅に超えるシラスウナギが、国内の養殖場に池入れされています。このような異常な現象が生じないようにするためには、採捕者が報告した採捕量よりも、流通量が多くならないシステムが必要です。現在は紙媒体で報告がなされているため、流通量が報告量を上回っているかどうか、リアルタイムでチェックすることができません。シーズンが終わった後に、全国のデータが集まって初めて、「やはり今年も膨大な量の密漁と密売が行われた」ということが確認されるのです。対応策としては、スマートフォンなどを通じた電子データによって、リアルタイムの報告を行うことが考えられます。電子報告を通じて採捕量と流通量を把握することで、流通量が採捕報告量を上回ることがないか、リアルタイムで確認することが可能になります。
リアルタイムのチェックを可能にすることと同時に、違反者を正確に割り出すため、全ての取引に報告義務を課すことが必要です。都府県によって規則は異なりますが、多くの場合、はじめにシラスウナギを採捕する採捕者または採捕組合と、最終的に池入れする養殖業者以外に報告義務は課せられておらず、「シラス問屋」と呼ばれる中間流通業者はチェックの対象になっていません。このため、違法なシラスウナギがどの時点で混入したのか、検証することができません。採捕から池入れまでのあらゆる取引の報告を義務付けることで、適法な採捕量を超える売買がなされていないのか、確認することが可能になるはずです。中間流通業者が、適切に仕入れたシラスウナギの量を超えてシラスウナギを販売した場合、超過分は違法なシラスウナギと断定できます。
電子報告の導入と、全取引の報告義務化によって、違法行為が摘発されるリスクは大幅に高まります。あわせて罰則を厳しくすることによって、「シラスウナギをめぐる違法行為のリスク」を高めることができれば、違法行為を通じて得られる利益の期待値はマイナスになり、個人や組織は密漁や密売に手を出さなくなるのではないでしょうか。
さらに、シラスウナギに「適切に採捕、報告された印」をつけることも可能です。魚類の内耳には耳石（じせき）と呼ばれる炭酸カルシウムの塊があり、他の器官と異なり構成物質が代謝されることなく、死後も残ります。この耳石に化学物質を取り込ませ、後で検出することが可能です。例えば、ストロンチウムという物質はカルシウムと科学的に類似しているため、耳石に取り込まれやすい性質を持っています。スウェーデンでは年間250万個体のウナギを放流していますが、2009年以降はすべてのウナギがストロンチウムによる耳石標識を施されています（Håkan 2014）。シラスウナギの流通においては、採捕されたすべてのシラスウナギを一箇所に集め、数日間薬浴させて耳石標識を施したのち、流通に回すことが考えられます。耳石標識は成長後も、死亡後も残されるため、飼育段階でも消費段階でも、正規のプロセスを通って流通したものかどうか、耳石を取り出して分析することによって、確認することができます。使用する化学物質とその安定同位体の種類、及びそれらの組み合わせは数十から数百通り考えることができるため、闇流通組織が偽の耳石標識を製作することを困難にすることも可能です。例えば高知県では、全県で採取されたシラスウナギを一度、しらすうなぎ流通センターに集荷しています。このような方式を各県が採用し、集荷されたシラスウナギに耳石標識を施すことで、「正規流通のウナギ」を違法なウナギと識別することが可能になります。輸入されるシラスウナギについては、税関を通過後に同様の施設で薬浴させることになるでしょう。
このような新しいシステムは、全国一律の規則である必要があります。現在、ウナギの管理は都道府県に任せられており、シラスウナギの採捕と流通も、県ごとが独自の管理制度を運用しています。都府県ごとに異なるルールが、密漁や密売の生じやすい状況をつくってしまっている可能性は高く、早急に全国共通のルールを策定することが必要とされています。
適切なルールの設定によって違法行為のリスクを高め、合法的にシラスウナギの採捕・流通を行うことは可能です。改革が進まない主要な要因は、現行制度における利害関係が固定化し、現在のルールで利益を得られる個人や組織が、ルールの変更に反対していることと考えられます。違法行為が蔓延している現在のシステムで利益を得ている個人や組織こそが、ウナギの保全と持続的利用を実現するための、最大の障壁と言えるでしょう。
引用文献
Pramod, Ganapathiraju, Tony J. Pitcher, and Gopikrishna Mantha. “Estimates of illegal and unreported seafood imports to Japan.” Marine Policy 84 (2017): 42-51.
Wickström, Håkan, and Niklas B. Sjöberg. “Traceability of stocked eels–the Swedish approach.” Ecology of Freshwater Fish 23.1 (2014): 33-39.
この記事は、拙著「ウナギの保全生態学」（共立出版）と過去のブログ記事の文章を基礎に、新たに再構成したものです。アジアにおけるウナギの流通については、TRAFFICレポートに詳しく記載されています。
今後の予定
次回は「2018年漁期 シラスウナギ採捕量の減少について その7：行政と政治の責任」を3月12日の月曜日に公開する予定です。なお、ニホンウナギの基礎知識については、「ウナギレポート」をご覧ください。
「2018年漁期 シラスウナギ採捕量の減少について」連載予定（タイトルは仮のものです）
序：「歴史的不漁」をどのように捉えるべきか（公開済み）
１：ニホンウナギ個体群の「減少」 〜基本とすべきは予防原則、重要な視点はアリー効果〜（公開済み）
２：喫緊の課題は適切な消費量上限の設定（公開済み）
３：生息環境の回復 〜「石倉カゴ」はウナギを救うのか？〜（公開済み）
４：ニホンウナギの保全と持続的利用を進めるための法的根拠（公開済み）
５：より効果的なウナギの放流とは（公開済み）
６：新しいシラスウナギ流通（公開済み）
７：行政と政治の責任（3月12日）
８：ウナギに関わる業者と消費者の責任（3月19日）
９：まとめ 研究者の責任（3月26日）